No se puede tapar el sol con una mano, ni con las dos
12 May 2020
Carlos Grau Pérez*
En notas anteriores para este blog escribimos acerca de los impuestos a consumos nocivos para la salud. Más precisamente, nos referimos a la imposición al tabaco, en la que Uruguay ha realizado importantes avances, y a las bebidas azucaradas, donde queda todavía un largo camino por recorrer. Estos temas forman parte de lo que en el ámbito tributario se denomina imposición saludable.
En esta oportunidad, el asunto que nos convoca está nuevamente vinculado a la imposición y a la salud, aunque en un contexto bien diferente. Uruguay –y el mundo todo- se enfrenta a una agenda exigente y desafiante, requerirá, sin duda, introducir innovaciones en variados ámbitos de las políticas públicas.
La economía mundial se ha visto fuertemente sacudida por la aparición del coronavirus. Las acciones de salud que se derivan de las actuales circunstancias han obligado a incrementar el gasto público. Como en otras ocasiones, la historia ha vuelto a demostrar que, el tantas veces denostado Estado, representa la mejor herramienta con que cuentan las sociedades modernas para hacerse cargo de los problemas que emergen de una crisis de la envergadura que está generando la pandemia.
Según estimaciones oficiales, el aumento del gasto público vinculado a los apoyos económicos implementados a efectos de mitigar las consecuencias económicas y sociales del distanciamiento social representaría, aproximadamente, 400 millones de dólares, lo que equivale a 0,7 puntos porcentuales del PBI. Si efectivamente este fuera el costo fiscal directo asociado a la pandemia, Uruguay habría realizado un esfuerzo de gasto público, sensiblemente menor al que se está registrando en otros países de la región, según las estimaciones del BID.
De manera concomitante, se observa una reducción de la recaudación tributaria, fruto de la caída del nivel de actividad. Las proyecciones para nuestro país sitúan la caída en el nivel de actividad entre 2,7 y 4,1 puntos porcentuales del PBI. La evidencia empírica muestra que la disminución porcentual de la recaudación suele ser mayor que la caída del producto, por lo que las estimaciones mencionadas podrían estar subestimando la disminución de los ingresos del Estado en el presente año. Desde el punto de vista de la política fiscal, este escenario configura lo que podemos llamar una tormenta perfecta.
La consecuencia inevitable e indiscutible es el deterioro en las cuentas públicas. Lo discutible es su magnitud y la duración del desequilibrio resultante, siendo muy temprano aún para aventurar proyecciones fiables. Afortunadamente, la posibilidad de acceder a créditos externos con que cuenta nuestro país, le otorga la imprescindible disponibilidad de recursos financieros para enfrentar la tormenta. Es bien sabido, no obstante, que no hay almuerzos gratis. Cualquiera de nosotros puede salir del paso usando la tarjeta de crédito, pero más temprano que tarde, si es que pretende volver a utilizarla en un futuro, tendrá que saldar la cuenta, o al menos, hacerse cargo de los intereses generados y refinanciar el monto de la deuda (rollover).
Acompañando esta particular situación de deterioro de las cuentas públicas, y sincronizado a nivel global, ha emergido una oleada de debates académicos y políticos acerca de la necesidad de reformar las estructuras impositivas vigentes para enfrentar las consecuencias de la pandemia.
Claramente Uruguay es una excepción al respecto. La forma en que se distribuirá el aporte que tendrá que hacer la sociedad para enfrentar esta crisis, a diferencia de lo que se observa en otros países y salvo algunos esfuerzos aislados, no parece ser un tema prioritario para el gobierno, ni forma parte del debate público. Resulta evidente que la actual administración, a pesar de las dificultades fiscales, no ha incorporado entre sus prioridades la discusión del tema impositivo.
A modo de ejemplo, se pueden mencionar dos medidas que a la fecha ya han sido puestas en práctica. Una de ellas, anunciada días antes de la aparición del coronavirus en el país que implicó un aumento de la tasa del IVA para las compras realizadas con medios electrónicos de pago. Esta medida permitiría incrementar la recaudación de este impuesto en 40 millones de dólares sobre base anual. La otra supuso la aplicación del impuesto adicional a los sueldos de los empleados públicos y las pasividades, con la que se espera recaudar entre 12 y 20 millones de dólares en el presente año. La primera medida aumentaría la recaudación de manera permanente, mientras que está última generaría un aumento de la recaudación transitorio.
Es evidente que estas acciones no parecen suficientes para hacer frente al deterioro de las cuentas públicas en el corto y en el mediano plazo. Por otra parte, ambas acciones son cuestionables desde el punto de vista de la equidad. La falta de equidad horizontal del impuesto a los salarios de los empleados públicos ya fue suficientemente desarrollada en otros espacios de comunicación y no merece, en esta oportunidad, que reiteremos los argumentos manejados
http://fcea.edu.uy/images/dto_economia/Blog/Impuesto_COVID-19_elementos_para_el_debate.pdf, https://www.uypress.net/auc.aspx?103485, https://www.uypress.net/auc.aspx?103413
La suba de la tasa de IVA puede ser considerada una medida regresiva desde el punto de vista de la distribución del ingreso, en la medida en que reduce más el poder adquisitivo de los hogares de menores ingresos, que son los que consumen la totalidad de sus remuneraciones. Según la reciente publicación del INE de la Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares, el 20% de los hogares más pobres del país tiene un consumo que en promedio supera a su ingreso: en el 3,5% en Montevideo y en el 6,3% en el interior del país. Esto implica que, los hogares más pobres de nuestro país se endeudan para cubrir sus necesidades de consumo. Por lo tanto, para estos hogares el incremento de la carga impositiva alcanza a la totalidad de sus ingresos. En cambio, para el 20% de los hogares de mayores ingresos, su consumo representa, en promedio, el 72% de su ingreso, por lo que el incremento del IVA no alcanza al 28% de sus ingresos que no fueron gastados en bienes y servicios de consumo.
Es importante resaltar que, el incremento en la tasa de IVA entró en vigencia en mayo, pero es el resultado de una decisión tomada previamente y que las autoridades no creyeron oportuno postergar. La aparición del virus generó, no obstante, cambios significativos en la realidad socioeconómica del país, que está afectando en forma negativa, muy especialmente, a los hogares de menores ingresos. En este nuevo contexto cabría preguntarse si no sería conveniente revisar las decisiones adoptadas, a la luz de la grave situación por la que están pasando muchos de los hogares más vulnerables de nuestra sociedad.
En Colombia, por ejemplo, antes de la aparición del coronavirus se estaba trabajando en el diseño de un instrumento para devolver el pago de IVA a los hogares de menores ingresos. Ante el empeoramiento de la situación de los hogares más vulnerables a causa de la pandemia, se decidió adelantar el cronograma de implementación de la rebaja. El mecanismo de devolución del IVA ya se terminó de instrumentar y ha entrado en plena vigencia en abril de este año. Quizás sea un poco exagerado lo dicho por el escritor Albert Camus en su obra Calígula (1944), “no es más inmoral robar directamente a los ciudadanos que poner impuestos indirectos en el precio de los bienes de los que no puede prescindir”.
En otras latitudes la crisis abrió debates en relación con la necesidad de avanzar en una mayor justicia tributaria. Para muchos esta crisis plantea la oportunidad y la necesidad de generar un nuevo acuerdo social en el que se inscribe el dimensionamiento del Estado y la forma de financiarlo. Entre las propuestas de cambios en el financiamiento público que se están discutiendo a nivel internacional se destaca, por su carácter disruptivo, la de incorporar en la estructura impositiva el impuesto a la riqueza o al patrimonio neto.
El impuesto al patrimonio personal tenía hasta hace poco tiempo muy mala prensa. Esto seguramente explique por qué Uruguay es uno de los pocos países en el mundo que tienen un gravamen sobre el patrimonio de las personas físicas. Entre los 35 países que integran la OCDE, sólo España, Francia, Italia, Luxemburgo, Noruega y Suiza cuentan en sus sistemas tributarios con impuestos de estas características. A nivel de América Latina y el Caribe, este tributo existe en Argentina, Colombia, Guyana y Uruguay, aunque la recaudación del mismo es muy poco significativa. En nuestro país, por ejemplo, el impuesto al patrimonio de las personas físicas recaudó en el año 2018 el equivalente a 0,04 puntos porcentuales del PBI.
La evidencia disponible para Uruguay muestra que, como suele observarse en otros países, la riqueza se encuentra más concentrada que la renta. Más precisamente en nuestro país el 1% de las personas más ricas acumula el 26% de la riqueza total del país. Como la riqueza es aproximadamente igual a dos veces el PBI, al gravar al 1% más rico, se tendría una base imponible cercana al 50% de este, es decir que se contaría con una base imponible amplia.( http://www.iecon.ccee.edu.uy/dt-07-18-distribucion-de-la-riqueza-en-uruguay/publicacion/625/es/)
La situación de Uruguay, al igual que ha ocurrido en otros puntos del planeta, requiere financiar gastos no previstos. No sabemos la magnitud de éstos, pero lo más seguro es que estén por encima de lo que sugieren las estimaciones oficiales iniciales. Basta mencionar que, recientemente, investigadores de la UDELAR, plantearon que al finalizar el año cerca de 100.000 personas habrán caído bajo la línea de pobreza a causa de la crisis provocada por el coronavirus.
No parece conveniente dejar para mañana lo que se puede hacer hoy. Recordemos que el Reino Unido publicó en 1942, en medio de la segunda guerra mundial, el Informe Beveridge, donde se estableció un compromiso nacional con un Estado de Bienestar universal, anticipándose a la finalización de la guerra. Ese mismo tipo de previsión se necesita hoy.
Postergar esta discusión es intentar tapar el sol con una mano, o con las dos.
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* Carlos GRAU PÉREZ | Investigador de cinve | Master en Economía por la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica | [email protected]
Entrada escrita para el Blog SUMA de cinve www.suma.org.uy.