Es muy fácil plantear la pregunta difícil
09 Sep 2020
Carlos Grau Pérez*
De acuerdo a información reciente en torno a los lineamientos definidos para la elaboración de la ley de Presupuesto Nacional, que el Poder Ejecutivo presentará a consideración del Parlamento en agosto de este año, se estaría frente a un ajuste fiscal y a una distribución salomónica de los recursos.
Si bien las pautas conocidas son muy generales, de ellas se desprenden tres importantes definiciones. Se reducirían el 15% de los créditos presupuestales respecto a lo vigentes en el año 2019. Este recorte sería aplicado por igual a todos los incisos. Se define, además, que no habría nuevos cambios impositivos en lo que resta del periodo de gobierno.
Esta versión sintética de los lineamientos para la elaboración del próximo presupuesto quinquenal abre un conjunto de interrogantes acerca del contenido concreto del proyecto y de las repercusiones que tendría la aprobación del mismo en términos económicos y sociales. ¿Es oportuno reducir el gasto público en una coyuntura como la actual? ¿Es adecuada la magnitud del ajuste fiscal planteado? ¿Es conveniente tratar de igual forma a todos los incisos y a todos los componentes del gasto? ¿La igualdad del tratamiento debería definirse en términos porcentuales? ¿Tienen todos los incisos del Presupuesto Nacional iguales posibilidades de reducir el gasto? ¿No correspondería asignar prioridades? ¿Podría complicarse el proceso de reactivación de la economía con una disminución tan significativa de la demanda agregada como la planteada en la propuesta de ajuste fiscal? ¿Las exenciones tributarias y, en general, el «gasto tributario» no deberían ser incluidas en el proceso de ajuste? Dada la envergadura de la crisis social, ¿no se debería aprovechar para redistribuir la actual carga tributaria? Quien no tiene dudas, no tendrá certezas.
De concretarse las pautas planteadas, el gasto presupuestal se reduciría en una cifra que se ubicaría en 1.000 millones de dólares. A su vez, y dadas las pautas salariales presentadas por el Poder Ejecutivo para el sector privado, el próximo año el salario real caería entre el 3,0% y el 4,0%. Como consecuencia de la caída de las remuneraciones salariales, también, se verá reducido el gasto público destinado al pago de pasividades en, aproximadamente, 200 millones de dólares. Es decir, las medidas propuestas implican un fuerte ajuste fiscal en el primer año de gobierno, lo que responde estrictamente con el ciclo político.
El efecto acumulado del ajuste fiscal y la caída del poder de compra de los trabajadores y pasivos, generará un fuerte shock negativo sobre la demanda agregada. «Aun en un escenario catastrófico, no puede ser la respuesta un ajuste fiscal. Ahí lo que hay que permitir es un empeoramiento de las cuentas públicas«, dijo Azucena Arbeleche. ¿Se borra con el codo lo escrito con la mano? Cómo te digo una cosa, ¿te digo la otra?
La reducción que se busca del gasto público ocurre en un contexto de aumento de la pobreza y la desigualdad, que se suma a la existencia de graves dificultades económicas muchas empresas, particularmente las más pequeñas y con dificultades para acceder al crédito, y a un aumento previsible de la desocupación. Más de 100.000 personas perdieron su trabajo en los últimos dos meses, según información publicada por el Instituto Nacional de Estadística (INE). Es decir, en momentos en los que se requiere de un mayor apoyo por parte del sector público, la propuesta planteada por el Poder Ejecutivo va en sentido contrario, proponiendo reducirlo, sin ningún tipo de gradualidad y sin considerar priorizaciones que contemplen un tratamiento preferencial para el gasto público social.
El Presupuesto Nacional es la expresión política de una parte importante de las definiciones y prioridades de los gobiernos. Para algunos, la política es el arte de lo posible, pero, ¿no debería ser el arte de hacer posible mañana, lo que hoy no lo es?
Es cierto que para enfrentar los riesgos macroeconómicos se requiere una política fiscal responsable. Pero igualmente cierto es que para enfrentar los riesgos individuales se requieren políticas sociales, también, responsables.
Salomón
La expresión solución salomónica suele emplearse para hacer referencia a que en una disputa se contemplan los intereses de todas las partes involucradas. Sin embargo, si nos remontamos al origen de la expresión, esta acepción no queda tan clara.
Salomón, rey de Israel, tenía que averiguar la verdad en un caso judicial de disputa entre dos mujeres, el hijo de una de las cuales había muerto y ambas decían ser la madre del niño vivo. Una de las mujeres afirma: «Mi hijo es el que vive y tu hijo es el que ha muerto»; la otra dice: «No, el tuyo es el muerto y mi hijo es el que vive.» Y añadió el rey, partid en dos al niño vivo, y dad la mitad a la una y la otra mitad a la otra. Entonces la mujer de quien era el hijo vivo habló al rey y le dijo: señor dad a ésta el niño vivo, y no lo matéis. Ni a mí, ni a ti; partidlo -dijo la otra. Entonces el rey respondió: Entregad a aquélla el niño vivo, y no lo matéis; ella es su madre.
Del relato anterior se desprende que la solución salomónica en realidad no implica contemplar de igual manera los intereses de todas las partes involucradas en una disputa. La amenaza de Salomón de partir al niño en dos fue una estrategia exitosa para determinar quién miente y quién dice la verdad. Se miente más de la cuenta por falta de imaginación, también la verdad se inventa. A partir de la reacción de las dos mujeres involucradas en la disputa se pudo dar el niño a su verdadera madre, solución preferible a la «solución proporcional» que implicaba la división del niño entra las dos, ¿no?
La situación planteada que dio lugar al juicio de Salomón se puede inscribir en lo que en economía se denomina teoría de la bancarrota o de los bienes en disputa. Un ejemplo típico es la situación que se presenta cuando una empresa quiebra. Existen múltiples formas de distribuir la escasez, por ejemplo, igualando las pérdidas, igualando las ganancias, según orden de llegada, realizando una quita de igual porcentaje a todos los demandantes. En los lineamientos presentados por el Poder Ejecutivo para la elaboración del Presupuesto Nacional se opta por una reducción de igual proporción para todos los incisos.
Se dice que lo bueno, si es breve, es doblemente bueno. Se podría decir también, que lo bueno, si es simple, es doblemente bueno. La frase mencionada define un ordenamiento lexicográfico donde está primero el atributo bueno. A la propuesta de ajuste proporcional se le puede aplicar claramente el calificativo de simple, pero, ¿merece considerarse buena?
Para justificar el ajuste propuesto se requiere que todos los incisos tengan igual posibilidad y capacidad para reducir su presupuesto y que, a pesar de la situación crítica en la que se encuentran vastos sectores de la sociedad, no sea necesario establecer prioridades.
Un factor decisivo de la posibilidad de realizar el ajuste en un determinado inciso es su estructura de gastos. Por ejemplo, en el caso del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) en el año 2019 el 72,3% de su presupuesto de gastos estuvo destinado a programas sociales, la tarjeta alimentaria representó el 30,5%, la asistencia a personas discapacitadas severas el 12,4%, las transferencias de asistencia social el 5,9%, etc.
No parece posible, un pesimista es solo un optimista bien informado, realizar en el MIDES el ajuste propuesto, sin procesar recortes en los programas sociales existentes. «Las personas que dicen que habrá recortes van a tener que aprender a callarse la boca«, dijo el actual titular del MIDES, Pablo Bartol. El que quiera tener siempre razón debería hablar solo, de seguro logrará su objetivo.
Lo mismo sucede en el caso del presupuesto de áreas en las que parece haber coincidencia que son prioritarias para el país, educación, ciencia y seguridad. En el caso de la Administración Nacional de Enseñanza Pública (ANEP) el 88,0% del gasto corriente corresponde a remuneraciones y en el caso del Ministerio del Interior estas representan el 81,6%. No parece posible aplicar una reducción del gasto en estos incisos como la planteada, sin reducir cargos y/o salarios de educadores y policías.
¿No está faltando considerar algo en el análisis? Sí falta algo. El papel de la eficiencia. Hay quienes a partir de una valoración a priori, entienden que la actividad estatal y la ineficiencia van siempre de la mano. Entonces reducir el Estado pasa a ser un fin en sí mismo, independientemente de las circunstancias específicas y del gasto de que se trate.
Para otros, reducir o aumentar el tamaño del Estado no debería ser un fin en sí mismo. La determinación de su tamaño debería estar en función de las funciones que se espera lleve adelante.
No hay que poner la carreta delante de los bueyes. Una cosa es asignarle al Estado como única función ser garante de los derechos de propiedad, y otra muy distinta, es si se le asigna, además, la función de velar por la situación de los sectores más vulnerables de la sociedad.
Una vez, asignadas las funciones (elegidos los bueyes), sigue, o debería seguir, la asignación de los recursos (carreta) necesarios para llevarlas adelante, haciendo un uso eficiente de los mismos, eliminando, se existieran duplicaciones de funciones, teniendo en cuenta los cambios que la tecnología está provocando en el mundo del trabajo, etc. Pero, no hay que confundir reducción del gasto con aumento de eficiencia. No es lo mismo chicha que limonada.
Como ya fue mencionado, es cierto que para enfrentar los riesgos macroeconómicos se requiere una política fiscal responsable, pero no es menos cierto, que para enfrentar los riesgos individuales se requieren políticas sociales responsables. Puede decirse que la iniciativa de modificación de la regla fiscal vigente, planteada en la Ley de Urgente Consideración, tiene que ver con la preocupación por la sostenibilidad fiscal.
El caso es que en la norma que viene de ser aprobada por el Parlamento no se muestra la misma preocupación por los riesgos individuales, sobre todo por los que afectan a los sectores más vulnerables de la sociedad. Esto queda de manifiesto en la ausencia de iniciativas que los contemplen. De hecho, en nuestra institucionalidad, no se cuenta con mecanismos que permitan llevar adelante una estrategia de estabilización del gasto público social. El que poco abarca mucho descuida.
Existe evidencia empírica que en nuestro país los componentes del gasto público social reaccionan fuertemente ante las fluctuaciones del nivel de actividad. Durante el siglo pasado las variaciones del gasto público social han tenido igual signo que las del producto y, además, han presentado una mayor volatilidad. Es decir, a pesar que lo esperable es que muestren un comportamiento anti-cíclico, la realidad muestra que sucedió lo contrario, es decir, tuvieron un sesgo marcadamente pro-cíclico. ¿Cómo evitar que esto se repita en el futuro? Lo último que uno sabe es por dónde empezar.
La próxima discusión presupuestal es una formidable oportunidad para innovar en la materia. Se podría, por ejemplo, crear un fondo de contingencia para enfrentar situaciones de pérdida de ingresos de los hogares en contextos de crisis. Obviamente, un mecanismo de este tipo requiere que se explicite la forma en que se nutre el fondo y que se establezcan, de manera clara, las causas que dispararían el uso de los recursos acumulados, igual que se hizo con el Fondo COVID-19. Por ejemplo, se podría establecer que el fondo operará cuando la tasa desempleo alcance un determinado nivel, o cuando la pobreza monetaria haya superado un determinado umbral.
Los intocables
Finalmente, cabe preguntar ¿por qué renunciar, existiendo otros sectores en condiciones de aportar, al uso de ingresos impositivos adicionales? Esta opción permitiría reducir el costo social que van a sufrir vastos sectores de la sociedad, aproximadamente un millón seiscientos mil trabajadores y cuatrocientos cincuenta mil pasivos.
Además, los impuestos cada vez más se consideran una herramienta con «doble dividendo». Esto quiere decir que, por un lado, son una fuente de financiamiento para el sector público, pero, al mismo tiempo, pueden servir a otros fines, para los que se presenta como una herramienta sumamente eficaz. Entre estos fines se podrían mencionar la protección del medio ambiente y la promoción del consumo saludable. Las herramientas tributarias son cada vez más utilizadas para mitigar los riesgos de los procesos de automatización y robotización sobre el mercado de trabajo.
Proponer la creación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y, al mismo tiempo, cercenar la posibilidad de aplicar instrumentos tributarios para hacer frente al cambio climático, implicaría limitar, de forma significativa, la capacidad de acción del gobierno para cumplir con los compromisos internacionales que ha asumido nuestro país. Los denominados impuestos ambientales han demostrado ser la herramienta más eficaz para incidir sobre las formas de producción y las pautas de consumo que se encuentran en la base de las emisiones de CO2 que están provocando el calentamiento global. Se supone que el nuevo ministerio debería ocuparse de forma prioritaria de esta cuestión. Tener que esperar cinco años no parece ser una buena opción para ocuparnos de temas tan importantes para nuestro país y para el mundo entero. No dejes para dentro de un rato, lo que puedes hacer ahora.
Para el cierre una pregunta adicional, ¿se optaría por las mismas alternativas para la salida de la crisis si existiera un velo de ignorancia acerca de cuál será la situación económica de cada uno durante y después de la crisis? No es fácil ponerse en los pies del que no tiene zapatos.
- 1 El manejo del gasto público y la protección social: El caso Uruguayo en el siglo XX, Azar, P. Fleitas, S. Instituto de Economía, FCEA, 2009.
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Nota publicada en: Uypress
* Carlos GRAU PÉREZ | Investigador de cinve | Master en Economía por la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica | [email protected]